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浅析国外对药用资源的管理模式
1、分散主管模式
采用这种管理模式主要是那些迄今没有就遗传资源获取与惠益分享制定综合立法或专门立法的国家(如老挝、厄瓜多尔),所以,也就没有指定或者设立新的国家主管部门,而是沿用现行的有关管理体制。该模式的主要优点就是各个主管部门对本部门管辖范围内的业务事项较为熟悉、具有相应的管理经验。因此,通常可以迅速、准确地审查和批准获取与惠益分享建议书及其相关申请。然而,这种条块分割的部门主管模式的缺陷也非常明显。最主要的就是因没有具有针对性的获取申请程序和要求,在这种条块和部门体制下获取遗传资源及相关传统知识在多数情况下意味着获取实际上是自由和免费的；另外,各部门在管理权限上存在漏洞或重叠,又缺乏有效的协调,在应对复杂的惠益分享安排时,通常缺乏必要的谈判能力。
2、协调主管模式
该机构针对其它原有部门并不享有特别的职权,平时更多地是促进各机构分享信息,在处理遗传资源及相关传统知识获取申请时,进行初步审查并向主管部门作出是否批准的建议。如菲律宾《第247号行政令》专门设立了“生物与遗传资源跨部门委员会”(隶属于菲律宾环境与自然资源部)作为执行和实施该项法令的主管机构。该机构并非获取与惠益分享的国家主管部门,而是环境与自然资源部、卫生部、农业部和科技部共4个国家主管部门的协调性机构。该委员会的宗旨是将政府各相关部门及社会各方面的利益相关者联合起来,其人员组成采取了利益相关者多元参与的战略,既包括环境与自然资源部(担任主席)、科学与技术部、农业部、卫生部、外交部等主要相关政府部门,也包括科学界、非政府组织和土著社区等重要的利益相关者。该委员会的主要职能包括处理学术和商业研究协定的申请、审查申请,并就相关政府部门是否应予批准提出建议；确保研究协定的条件得到主管部门和申请者的遵守；确保遵守事先知情同意并颁布相关指南等。
相对于管制权力分属于各个相关部门的分散主管模式,协调型主管模式具有以下优势。①新设立的常设性协调性机构,基本上维持了现行管理体制,避免了因大规模变动而带来的部门阻力和其他代价。其中,建议性质的协调机构完全保留了现有的各相关主管部门及其管理权限,而审批型的协调机构也因确保了现行各相关主管部门的参与而最大程度地尊重和维护他们的管理权限和积极性。②确保各相关主管部门在处理遗传资源及相关传统知识获取与惠益分享相关事项时及时交流、相互勾通,从而弥补各部门间在管理权限和政策上的漏洞,化解其重叠或冲突之处,最终有利于作出协调、一致的决策。③这种协调性的机构在确保相关主管机构参与的前提下,还承认其他利益相关者在获取与惠益分享中的重要作用,大量吸收了这些利益相关者的参与。这种设计可以在很大程度上确保获取决策的透明度、利益相关者的参与和惠益的公平分享。
单一政府部门集中行使管制权的模式是一种较彻底的制度安排,具有其他两种主管模式所无法比拟的优势。首先,有效的单一主管部门在管制方面保持了更大的一致性和可预见性,避免了多部门之间相互掣肘所带来的弊端。其次,单一主管部门在组织、财政、人员等行政资源方面,要优于协调型的主管模式、更优于分散型的主管模式,这种优势可以使其集中处理获取与惠益分享或更广泛地处理与其相关的问题,结果是管理效率更高、效果更佳。这反过来也有助于该部门更好地开展业务知识和提高执法能力。
1992年通过的《生物多样性公约》(Convention on Biosafty Diversity,CBD)是当今世界保护生物多样性最重要的国际公约,它旨在通过多方面的工作和途径以保护生物多样性,其中包括对传统知识的保护。CBD通过其第8(j)、10(c)、15.1、16.3、17.2和18.4等条款规定了涉及传统知识利用与保护的诸多方面。在这些条款中,尤以第8(j)条最为重要。该条款规定了传统知识保护和可持续利用的一个基本框架。首先,它从可有利于生物多样性保护的实用角度描述了传统知识的范围；其次,提供了保证传统知识持有人能够参与传统知识利用并从中获益的两个机制,分别是“同意与参与”和“利益的公平分享”。
《关于获取遗传资源并公正和公平分享通过其利用所产生的惠益的波恩准则》(简称《波恩准则》)的目标是：提供缔约方和利益有关者一个透明的框架来促进获取遗传资源和公平分享惠益(Access and benefit sharing of genetic resources and traditional knowledge,ABS)；特别向发展中国家尤其是最不发达国家和小岛屿发展中国家提供能力建设,以确保有效谈判和实施获取与惠益分享的安排；加强资料交换所机制；帮助各缔约国建立保护土著社区知识、创新和实践的机制及获取与惠益分享制度。《波恩准则》要求每个缔约方均应指定一个获取和惠益分享方面的国家联络点和一至数个国家主管部门,进而根据本国法律、法规和政策,负责批准获取遗传资源。《波恩准则》还规定了遗传资源使用者和遗传资源提供者在执行共同商定条件时应有的责任。《波恩准则》提出遗传资源获取和惠益分享过程中的步骤,这包括“事先知情同意制度”和共同商定条件。
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